СРО-система ждёт перемен
Саморегулированию нужно вернуть логику и смысл, а ответственность ассоциаций и союзов подкрепить действенными инструментами контроля в отношении участников
Таково мнение одного из самых авторитетных представителей СРО-сообщества, генерального директора трёх саморегулируемых организаций атомной отрасли – «Союзатомстрой», «Союзатомпроект» и «Союзатомгео», советника генерального директора Государственной корпорации «Росатом», в прошлом – депутата Государственной Думы двух созывов и вице-президента Национального объединения строителей Виктора Опекунова.
Несколько дней назад Виктор Семёнович в интервью отраслевому журналу «Строительство» изложил свой взгляд на текущее состояние системы саморегулирования и о том, насколько она нуждается в модернизации. Свои мысли он высказал с учётом докладов председателя комитета Госдумы по строительству и ЖКХ Сергея Пахомова, президента Национального объединения изыскателей и проектировщиков Анвара Шамузафарова, президента Национального объединения строителей Антона Глушкова и ряда других спикеров на состоявшейся в минувшем сентябре конференции «Российский строительный комплекс».
По мнению господина Опекунова, с того момента, когда в силу вступил Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 372-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», необходимость изменения системы саморегулирования не теряет своей актуальности. И тому есть несколько причин.
Прежде всего, руководитель СРО атомной отрасли считает, что начало действия указанного закона одномоментно разрушило логику и саму суть системы саморегулирования, поскольку он исключил из неё субподрядные организации, отменил требования к выдаче свидетельств о допуске к работам и сами такие свидетельства, исключил понятие видов работ, влияющих на безопасность объектов. В результате СРО перестала быть полноценным участником процесса сооружения объектов капитального строительства на всех стадиях – от предконтрактных работ до сдачи объекта в эксплуатацию.
Плохо и то, что профессиональное сообщество смирилось с текущим положением дел. Это подчёркивает тот факт, что последнее обсуждение состояния системы саморегулирования проходило с декабря 2021 года по июнь 2022-го в рамках поручения Президента России Владимира Путина Председателю Правительства РФ Михаилу Мишустину о проведении анализа деятельности системы саморегулирования в строительстве и выработке предложений о ее совершенствовании. В рамках этого обсуждения десятки участников предлагали вернуть логику и здравый смысл в систему саморегулирования, в том числе законодательно установить:
перечень видов работ, критически влияющих на безопасность объектов;
минимальные требования в разрезе перечня видов работ;
свидетельства о допуске к работам.
Однако эти предложения приняты не были, а результатом усилий по совершенствованию системы саморегулирования стало лишь введение независимой оценки квалификации специалистов, состоящих в НРС. После этого поручение Президента было снято с контроля.
Если сейчас начинать модификацию системы саморегулирования, то, по мнению Виктора Опекунова, прежде всего нужно ответить на вопрос: «Что такое саморегулируемая организация в принципе?». С юридической точки зрения, это – некоммерческая организация в форме ассоциации или союза. Это означает, что изыскательские, проектные, строительные компании объединяются для решения общих целей и задач, которые должны быть чётко сформулированы в уставах организаций. При этом, с точки зрения государственного хозяйственника, СРО – это профессиональное объединение, деятельность которого, в первую очередь, должна быть направлена на развитие крупных хозяйственных систем, работающее в рамках единых требований, стандартов и правил саморегулирования, единых подходов к обеспечению качества строящихся объектов, технического регулирования и подготовки персонала.
Здесь господин Опекунов привёл в пример трёх СРО атомной отрасли, главной задачей которых было и остаётся обеспечение реализации программ развития Госкорпорации «Росатом» на долгосрочный период в части сооружения сложных инженерных объектов атомной отрасли. Усилия всех трёх СРО в конечном итоге направлены на решение этой центральной задачи.
Та же логика формирования системы саморегулирования полностью приемлема для региональных СРО, объединяющих строительные комплексы субъектов Российской Федерации. У каждого региона существует программа развития, реализация которой должна являться важнейшей задачей проектно-строительного комплекса, сформированного на базе региональных саморегулируемых организаций. В большинстве случаев такие СРО не участвуют в реализации региональных программ развития (да и просто не знают о них), а организации объединены в СРО по формальному географическому признаку, и не более того.
У них нет общих целей и задач, нет единых требований и подходов к работе, подчёркивает Виктор Семёнович. Их роль сводится к поддержанию максимальной численности участников (с минимальными или вообще нулевыми требованиями к ним), сбору членских взносов, при этом ни о каком реальном контроле, обеспечении качества услуг, стандартизации, подготовки специалистов и прямом участии СРО в развитии региона речи вообще не идёт. Именно поэтому сегодня система саморегулирования заслуженно сталкивается с критикой, а порой и обвинениями в отсутствии реальной роли и ответственности за обеспечения сроков и качества строительства.
В этой связи система саморегулирования в её нынешнем виде, уверен Виктор Опекунов, остро нуждается в серьёзном пересмотре и изменении базовых подходов к её деятельности, повышении реальной, а не декларируемой ответственности СРО за деятельность своих членов. Но для этого необходимо пересмотреть законодательство и найти оптимальное соотношение между ответственностью и полномочиями СРО.
Выделил руководитель СРО атомной отрасли и ряд проблемных вопросов на этом пути. Прежде всего, проблемой является тот факт, что членство в СРО установлено законом исключительно для генподрядчиков, субподрядные же организации полностью выведены из-под регулирования действующим градостроительным законодательством.
При этом на объектах, где подрядные альянсы формируются на основании госзакупок в рамках Федеральных законов № 223-ФЗ и № 44-ФЗ, все субподрядчики приходят на площадку строительства через конкурентные процедуры. Генподрядчик обязан заключить договор с организацией, выигравшей конкурс, независимо от того, обладает ли она нужными компетенциями и ресурсами для исполнения договора. При этом генподрядчик вынужден нести полную ответственность и все риски за работу такого субподрядчика.
Одновременно с этим и СРО лишены каких-либо полномочий по контролю субподрядных компаний, не являющихся членами саморегулируемых организаций, как и механизма предквалификации претендентов на этапе проведения конкурентных процедур. Если раньше свидетельство о допуске к работам, выданное СРО, было обязательным условием участия и генподрядчиков, и субподрядчиков в конкурентных процедурах и фиксировало ответственность саморегулируемой организации за оценку компетенций этих компаний для выполнения соответствующих видов работ, то сегодня для генподрядчика достаточно выписки из реестра, подтверждающей членство в СРО, которая никак не определяет специализацию компании, её производственные мощности и способности выполнять работы в рамках заключённого контракта. А для субподрядчика главное – выиграть аукцион, угадав при этом, насколько для этого нужно упасть в цене. СРО даже в фоновом режиме не участвует в таких закупках.
Вторая проблема состоит в том, что ныне отменены перечень видов работ, свидетельства о допуске к работам и минимальные требования к их выдаче, которые были важнейшей частью работы СРО при квалификации компаний и контроля поддержания их потенциала. Сегодня нигде не зафиксирована специализация компаний, а именно:
какие работы она может выполнять;
какова ее материально-техническая база;
состав и квалификация персонала;
наличие систем менеджмента и управления проектами.
Эти требования просто убрали из законодательства, оставив саморегуляторам только ответственность компфондами без полномочий, в том числе в части оценки квалификации компаний в разрезе их специализации.
В-третьих, совершенно правильная норма закона об установлении финансовой ответственности СРО за исполнение членами организации договорных обязательств абсолютно не проработана и опять же лишена какой-либо логики. Сегодня очевидна несоизмеримость ответственности СРО с её полномочиями в части контроля за исполнением компаниями договорных обязательств, начиная с этапа проведения конкурентных процедур и до завершения выполнения работ по договору. Установление любой ответственности, тем более финансовой, должно быть подкреплено установлением инструментов влияния и контроля, что напрочь отсутствует в нашем законодательстве.
СРО, как минимум до заключения договора подряда, должны иметь возможность письменно подтвердить способность компании выполнить условия договора. В случае заключения договора осуществлять контроль хода его исполнения на любом этапе выполнения работ, а также анализировать её производственные мощности, динамику численности персонала, загруженность при выполнении других договоров, финансовую устойчивость предприятия. При заключении договора без гарантийного подтверждения СРО заказчик не вправе рассчитывать на средства компенсационного фонда СРО.
При этом господин Опекунов подчеркнул, что он не сторонник возвращения к предыдущей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации. По его мнению, необходимо на основе накопленного опыта найти новые варианты развития и совершенствования системы саморегулирования, но прежде обсудить, чётко прописать и принять концепцию системы.
Эта задача становиться всё более актуальной, ведь разделы градостроительного законодательства, касающиеся системы саморегулирования, изобилуют массой малозначимых и избыточных норм и деталей, при этом главный содержательный смысл и логически выверенные нормы ныне утрачены. Очень важно определить нормы регулирования деятельности изыскательских, проектных и строительных организаций всех уровней подряда, продумать механизмы ответственности и полномочий СРО, сформировать новую нормативную базу их деятельности, опираясь на опыт всего периода деятельности системы и, конечно же, учитывая те реалии нового времени, в которых сегодня активно развивается наша Россия.
Искренне Ваш,
За-Строй.РФ
